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L'Eccezione e la Regola: tariffe, contratti e infrastutture - Il Punto d'arrivo: un tentativo di Sintesi - Conclusioni - Alberto Biancardi
1. Il punto di partenza
L’analisi proposta nel nostro lavoro ha preso avvio da due domande, poste nel capitolo introduttivo:
– è possibile (se non proprio necessario o, per lo meno, ragionevole) utilizzare strumenti e criteri comuni per la regolazione dei servizi di pubblica utilità in generale e per quelli di interesse Nars in particolare?
– è possibile (e come è possibile) fare regolazione economica in assenza di un’autorità indipendente? Al di là della risposta, come deve essere definito un contesto istituzionale equilibrato per regolare economicamente i settori infrastrutturali?
Come si vede, una domanda, per così dire, di tipo microeconomico e una di carattere generale e istituzionale.
Dopo molte pagine e dopo aver esaminato varie questioni, di tipo giuridico ed economico, di tipo generale e connesse al funzionamento dei singoli settori, è venuto il momento di dare una risposta ai quesiti o, almeno, di tentare di farlo, vista l’ampiezza e la complessità dei temi in esame.
Inoltre, tenuto conto che entrambi i quesiti toccano più aspetti problematici allo stesso tempo, sperando di mantenere una visione d’insieme sufficientemente omogenea, ci è sembrato opportuno accompagnare la risposta di tipo generale con una serie di sotto paragrafi in cui vengono illustrati alcuni aspetti più specifici.
2. Gli strumenti
La risposta alla prima domanda ci sembra sicuramente positiva.
Il metodo del PRICE CAP1 appare ancora oggi adeguato per affrontare i difficili compiti della regolazione dei servizi infrastrutturali di interesse Nars.
Ciò vale anche alla luce dell’esperienza accumulata negli altri settori a rete in cui, in Italia e negli altri più importanti paesi, è stato oggetto di applicazione (in particolare, quelli dell’energia e delle TLC).
Questa è una delle conclusioni di maggior rilievo del Capitolo 2.1 ed è almeno indirettamente confermata anche dall’analisi svolta a livello settoriale.
Certo, anche altri metodi riconducibili alla cosiddetta rate of return regulation, se opportunamente adattati, possono dare risultati analoghi a quelli ottenibili con il PRICE CAP1.
Si pensi, sempre rimandando al Capitolo 2.1, alla cosiddetta banded rate of return regulation, oppure alla rate moratoria.
Ma le caratteristiche, diciamo così, di maggiore leggerezza procedurale e di maggiore flessibilità lasciata alle imprese rispetto ai metodi tradizionali, uniti alla garanzia di un’altrettanto buona possibilità di raggiungere gli obiettivi di EFFICIENZA propri della regolazione economica, fanno preferire ancora oggi il PRICE CAP agli altri criteri disponibili.
In linea più generale, quando nel nostro lavoro sono state riscontrate necessità di miglioramento della regolazione tariffaria – si pensi fra tutte alla riforma del metodo normalizzato nel settore idrico o all’inserimento di un fattore qualità nelle tariffe di più settori dei trasporti – il punto cruciale da risolvere non è apparso tanto individuabile nella messa in discussione del PRICE CAP, quanto in una sua corretta o migliore applicazione.
La stessa possibilità di includere nella formula tariffaria componenti tipo il cosiddetto fattore K, utilizzato nelle direttive Cipe per autostrade e aeroporti – che mettono in condizione di riconoscere in TARIFFA gli investimenti sulla base del loro grado di realizzazione – rende ancora più flessibile il metodo, nonché più agevolmente adattabile alle realtà dei settori di interesse Nars.
Per contro, i duri attacchi cui è sottoposto questo criterio da parte dei gestori autostradali e aeroportuali sono dovuti a una legittima loro convenienza – almeno momentanea2 – e non a una dimostrazione dei limiti insiti nel metodo medesimo.
In queste circostanze, non a caso, la discussione non è (stata) fra quali metodi tariffari adottare, bensì sul mettere o meno in discussione la TARIFFA vigente, considerata una sorta di diritto acquisito su base contrattuale, sempre adottando la visione e la terminologia proposte dai gestori.
Quindi, le linee guida del 1996 dettate dal Cipe in materia di regolazione dei settori di interesse Nars confermano la loro validità, almeno sotto questo profilo.
a) Informazioni e contabilità regolatoria
Anche dando per acquisito quanto appena affermato sul PRICE CAP, è doveroso sottolineare un aspetto che riveste grande importanza sotto il profilo applicativo nei settori infrastrutturali in cui opera il Nars, pur essendo tutto sommato scontato da un punto di vista teorico. Infatti, la possibilità di una corretta applicazione del PRICE CAP è strettamente legata alla disponibilità di dati e informazioni.
Questi dati e informazioni:
– devono essere noti precedentemente alla stipula del contratto tra concedente e concessionario regolato e anche successivamente aggiornati a cadenza periodica, al fine di monitorare il comportamento del concessionario e per adeguare tariffe e altri eventuali parametri;
– non dovrebbero concernere solo l’ambito del contratto che si va a definire, ma anche il settore su scala nazionale e, se possibile, internazionale.
Da sottolineare con forza che questo punto è centrale e assolutamente non derogabile per raggiungere il fine di un’adeguata, o per lo meno accettabile, regolazione.
Una TARIFFA frutto di sola mediazione, per così dire, politica è una TARIFFA quasi sempre errata o, comunque, acquisita dall’Amministrazione senza la dovuta consapevolezza.
In alcuni settori Nars, come è stato rilevato più volte nei capitoli della Sezione 3 del nostro lavoro, la situazione sotto questo profilo è gravemente insufficiente, anche andando al di là di ogni inutile polemica.
Tanto per citare il caso forse più eclatante fra quelli esaminati, la quantità e la qualità delle informazioni rese disponibili al Nars – e non solo – per i servizi ferroviari è da ritenersi semplicemente desolante.
Su questo aspetto, come illustrato con maggior dettaglio nel Capitolo 3.3, il Nars ha operato ed è giunto alla conclusione della sostanziale incapacità di fare una seria proposta di modifica del sistema
tariffario vigente proprio a causa del deficit di informazioni su stato dei costi e delle altre variabili necessarie per definire un sistema a ragion veduta.
Facendo cenno a quello che è il principale ma non l’unico problema presente a tutt’oggi, ad esempio, e anche alla luce dell’analisi giuridica proposta nei Capitoli 1.3 e 1.4, la definizione degli obblighi di servizio pubblico nel trasporto passeggeri a media e lunga percorrenza richiede un’analisi di tipo quantitativo assai dettagliata e approfondita che, almeno fino a tutto il 2008, è stata semplicemente impossibile.
Comprendere come un gruppo che riceve miliardi di euro di finanziamenti pubblici all’anno riesca persistentemente a sottrarsi all’invio di informazioni in quantità e qualità adeguate su parti importanti della propria attività rappresenta un vero e proprio caso di studio che dovrebbe essere oggetto di insegnamento nei corsi universitari di regolazione economica.
Ben inteso e come già rilevato, questo settore non è il solo su cui bisognerebbe lavorare a fondo sul tema contabilità regolatoria e informazioni, per mettere in condizione l’Amministrazione di svolgere adeguatamente il proprio ruolo.
Il fenomeno, anzi, sembra generalizzato. Tra l’altro, non essendo questi settori interessati nella stessa misura di altri da evoluzione tecnologica e mutamento di prodotti e servizi forniti, è del tutto plausibile ritenere che quella che talvolta è considerata asimmetria informativa o incertezza sia semplicemente carenza di dati e informazioni, lacuna che potrebbe essere colmata a seguito di una puntuale applicazione di un sistema di contabilità regolatoria.
Sempre sperando di non urtare la suscettibilità di molti nostri colleghi o ex colleghi, nel periodo 2006-2008, anche in momenti che dal punto di vista regolatorio avrebbero potuto essere ritenuti routinari – ad esempio, in corrispondenza della quantificazione dell’incremento annuo riconosciuto per le tariffe di un determinato servizio nel corso del periodo regolatorio – si poneva persistentemente il problema di operare con informazioni sporadiche e incomplete: talvolta, addirittura, è stato persino difficile controllare se e in che misura le tariffe fossero state incrementate dagli operatori nel corso dell’anno precedente.
b) Periodo regolatorio
Come è stato osservato nel Capitolo 2.1, il rapporto fra impresa e regolatore è, di fatto, del tutto simile a una trattativa.
Estremizzando un poco i termini del discorso e rimandando allo stesso capitolo per un maggiore approfondimento, è utile osservare che per raggiungere un risultato accettabile da entrambe le parti è opportuno fare in modo che questa trattativa definisca da subito il più ampio insieme di parametri possibile – al fine di dare a entrambe le parti sicurezza reciproca e regolare il rapporto in modo trasparente.
Tuttavia, quello che non può essere stabilito e quantificato all’inizio del primo ciclo di regolazione non può che essere precisato con il trascorrere del tempo. Ovviamente, sulla base di una serie diregole comportamentali pattuite inizialmente e sulla base dell’esperienza accumulata.
Ad esempio, il contratto fra concedente e concessionario dovrebbe essere stipulato dopo aver identificato tutti i fattori di incertezza che caratterizzano il contesto economico e tecnologico del settore.
Come abbiamo visto nel Capitolo 1.1, l’incertezza si traduce nella esistenza di più tipi di rischio3.
Lo stesso calcolo del fattore X a inizio periodo regolatorio è effettuato, di fatto, per valorizzare tutti quei fenomeni aleatori non esplicitati nella medesima formula tariffaria4 in singole variabili e specificifattori di rischio.
In sostanza, il contratto deve essere formalizzato tenendo conto di quali sono le conseguenze che possono derivare da ogni fattore di rischio e da ogni fattore aleatorio che può influire sulle performance dell’impresa concessionaria.
Tali conseguenze vanno valorizzate con formule adeguate, e la gestione di ciascun rischio va affidata a chi è meglio in grado di svolgere questa attività.
Tutto ciò implica che, necessariamente, le due parti devono incontrarsi ciclicamente per valutare se e in che misura le regole contrattuali sono adeguate e se – pur nell’ambito del rispetto delle linee generali del loro rapporto – è opportuno apportare integrazioni e affinamenti alla formula tariffaria identificata inizialmente.
In altri termini, un contratto di lunghezza pluri-decennale non può che essere incompleto e va ripartito in più periodi regolatori.
Al termine di ciascun periodo è necessario avviare un confronto per valutare il da farsi, non dovendosi escludere, se inizialmente previsto nel contratto di regolazione, la restituzione agli utenti di una quota degli eventuali extra-profitti conseguiti dall’impresa regolata.
Il periodo regolatorio, come visto nel Capitolo 3.2, potrebbe anche essere di durata superiore ai canonici quattro o cinque anni.
È essenziale che la maggiore entità del periodo regolatorio non si traduca in una penalizzazione secca per i consumatori.
È pressoché impossibile definire una regola generale di identificazione, ripartizione e gestione dei rischi e dei fattori di aleatorietà, valida in tutti i settori di interesse Nars – e in tutti i paesi in cui la medesima evenienza può accadere.
Quindi, una formula che ha ben funzionato in un determinato settore in un paese estero non funziona necessariamente e altrettanto bene in Italia.
Fra i casi esaminati nel nostro lavoro, si rinvia in particolare al Capitolo 3.4 sul settore idrico, nel cui ambito è stato possibile constatare quante diversità di governance e di struttura tariffaria possono essere adottate, senza minare la solidità della regolazione nel suo insieme.
Ovviamente, al concessionario va data la più ampia garanzia sulla stabilità del quadro regolatorio e vanno fugati tutti i dubbi sulla possibilità da parte dell’Amministrazione di stravolgere i patti iniziali.
Tuttavia, questa garanzia non può portare a considerare del tutto intangibile ogni parte del contratto e del sistema tariffario messo a punto in avvio di rapporto.
Nel Capitolo 2.1 è stata tracciata una sorta di linea guida generale da utilizzare ai fini dei riallineamenti tariffari da effettuare all’inizio di ciascun periodo regolatorio (cioè, per il calcolo del parametro tariffario X).
I due fattori cruciali identificati sono stati la possibilità di ridurre i costi da parte del concessionario e l’elasticità della curva di domanda.
In due casi, l’esame della struttura degli incentivi consiglia di accrescere la FREQUENZA dei riallineamenti:
a) nel caso di possibilità molto contenute di riduzione dei costi, i riallineamenti tariffari possono essere relativamente più frequenti, in quanto il disincentivo a ridurre i costi da parte dell’impresa regolata è molto circoscritto;
b) quando maggiore è l’elasticità della domanda, perché diviene maggiore la perdita netta di benessere dovuta a un mancato riallineamento tariffario e, di conseguenza, risulta maggiore l’esigenza (e il vantaggio per il consumatore) di ridurre la durata del periodo regolatorio.
Tuttavia, è evidente che questi sono parametri molto generali che hanno ampi margini di adattabilità a seconda dei singoli contesti e degli obiettivi che una politica di regolazione vuole raggiungere. Resta il punto fermo sulla necessità di avere un periodo regolatorio di durata inferiore a quello di CONCESSIONE.
c) Stabilità, trasparenza, coerenza e completezza delle regole.
Quanto appena affermato ci conduce a un altro punto cruciale: un sistema ben regolato è stabile, trasparente e le singole parti sono coerenti fra loro e tendono a formare un insieme ragionevolmente completo.
Infatti, la mancata trasparenza, coerenza e completezza, nonché l’instabilità, hanno un prezzo, come abbiamo potuto più volte vedere nell’analisi svolta nel nostro lavoro.
Pagato dai consumatori in termini di maggiori tariffe, nel caso il sistema finanziario e bancario percepisca un rischio maggiore a parità di entità dell’investimento, oppure in termini di vero e proprio blocco del sistema (degli investimenti, in particolare), in perenne ricerca di un assetto regolatorio definito.
Anche questo profilo, che appare banale non solo teoricamente ma anche logicamente, riveste importanza fondamentale dal punto di vista applicativo e, soprattutto, si è dimostrato uno dei principali punti di debolezza della regolazione dei settori Nars.
Gli esempi sono purtroppo molteplici e mostrano come molto spesso i cambiamenti delle regole sono stati usati da più parti per fini del tutto strumentali e terzi rispetto al buon governo del sistema.
Talvolta, addirittura è stata l’assenza o l’incompletezza di regole ad essere usata strumentalmente da chi le regole avrebbe dovuto completarle.
A questo ultimo riguardo, l’esempio più eclatante nel biennio 2006-2008 è stato quello connesso alla lentezza nel perfezionamento della riforma della regolazione autostradale operata in avvio di legislatura.
Un punto spesso stranamente trascurato è inerente all’atteggiamento della Commissione europea e all’uso strumentale delle informazioni a tal proposito. Infatti, per lunghi tratti, la Commissione chiese semplicemente di completare la riforma operata tramite legge, per poterla valutare compiutamente e per evitare che il nuovo sistema di regole fosse incompleto e troppo incerto per gli operatori.
L’atteggiamento di Bruxelles non era contrario e non si mise in alcun modo in discussione la possibilità di intervenire da parte di Esecutivo oParlamento.
Con l’emanazione delle linee guida applicative della delibera n. 1 del 2007 si sarebbe, appunto, completato il nuovo sistema e si sarebbe data risposta ai rilievi mossi in sede comunitaria.
Non vi era dunque necessità di cancellare la medesima delibera n. 1/2007 o, per lo meno, questo non era richiesto da Bruxelles.
Come visto nel Capitolo 3.2, invece, la strada scelta fu un ulteriore e non richiesto (se non dai concessionari) cambiamento delle norme Cipe, avvenuto proprio in corrispondenza di una lettera con cui la Commissione chiedeva di varare le linee guida.
Quindi, anche se la vicenda è incredibile a dirsi, la assenza di parte delle regole della riforma venne usata, di fatto, come pretesto per annullare la riforma stessa, lasciando tra l’altro indefinita una buona parte del sistema regolatorio (che era stata proprio la ragione per la quale il legislatore era intervenuto…).
Al di là di questo caso particolarmente vistoso, più spesso sono stati i mutamenti di regole a determinare ambiguità e confusione. Non è certo un caso che questi mutamenti siano giunti,a seconda delle circostanze, da più parti con il fine di cambiare le regole in modo unilaterale, sempre ovviamente per propria convenienza.
L’esempio del settore aeroportuale in questo senso è paradigmatico. Come esaminato nel Capitolo 3.1, la discussione teorica volta a individuare pregi e difetti dei cosiddetti single e dual till è molto articolata e ha visto contrapporsi contributi accademici molto formalizzati e approfonditi5.
Da questa letteratura e da questa discussione teorica è però difficile far discendere il persistente peregrinare fra i due schemi di regolazione entro cui il nostro sistema si dibatte da più di un decennio. È altrettanto difficile pensare che un sistema tariffario che adotti uno dei due principi sia di per sé migliore di quello alternativo.
Più pragmaticamente, è ragionevole pensare che si possa fare buona regolazione in presenza di entrambi i sistemi, anche se quello al momento più diffuso in Europa è il single till, come è
stato mostrato nel Capitolo 3.1.
Invece di adottare un sistema, testarlo e – solo dopo aver accumulato dati ed esperienza - valutarne, nel caso, il cambiamento, in Italia la regolazione ha assunto un incedere – se ci è consentito il termine – bertoldiano, con un continuo susseguirsi di annunci e richieste di cambiamento e integrazione delle norme vigenti, senza la conclusione di alcuna trattativa fra concedente e concessionario, nonché senza un varo sostanziale del sistema basato sul single till.
In tal modo, solo nel corso del 2009 sono giunte a conclusione tre convenzioni, proprio mentre si verificava l’ennesimo mutamento normativo. Stavolta – forse non a caso e utilizzando l’abbrivio dei mutamenti normativi autostradali – che usciva dall’ormai stantio dualismo fra single e dual till.
Infatti, con una indubbia coerenza, alimentata dalla consapevolezza che, tutto sommato, l’elemento da preservare era il livello tariffario CORRENTE e non un principio regolatorio, la nuova norma di legge ha consentito, peraltro solo agli aeroporti di maggiori dimensioni, di mantenere la TARIFFA vigente come base su cui articolare la dinamica della medesima TARIFFA nella restante parte della CONCESSIONE.
In sostanza, saltando a piè pari il vecchio dualismo, la nuova norma permette di considerare come un diritto acquisito la TARIFFA vigente, senza che vi sia la necessità di legarne base e dinamica all’andamento dei costi. Il tutto ispirandosi a un presunto approccio contrattuale.
Come se il concedente in sede di stipula del contratto fosse stato al CORRENTE della blindatura della TARIFFA che sarebbe intervenuta successivamente (cioè, poco tempo fa) e come se rispettare un contratto implicasse garantire l’intangibilità del livello tariffario (e non, più correttamente, il rispetto delle clausole sottoscritte e, con queste, la possibilità di integrare e chiarire le parti il cui contenuto non è univocamente interpretabile alla luce dell’esperienza accumulata dalle parti).
In tempi recentissimi, poi, si annuncia un incremento «ponte», in attesa della stipula delle convenzioni, ovviamente slegato del tutto dall’andamento di costi e ricavi.
Con un po’ di ironia, dunque, si potrebbe dire che finalmente – dopo anni – si è compreso che il vero problema non sta nella scelta fra single e dual till, ma fra avere una TARIFFA alta, magari slegata dai costi, e una bassa.
I concessionari si stanno orientando a optare per una TARIFFA alta6…
Tra l’altro, è probabile che la terza via fra single e dual till sia oggetto di attenzione e di richiesta di ampliamento da parte di altri aeroporti.
La selezione non potrà che avvenire sulla base della convenienza di ciascuno di essi – almeno, di quelli che dispongono di maggiore potere di lobby – a mantenere intangibile il livello tariffario corrente.
Sarebbe interessante adottare la stessa logica – dell’intangibilità ottenuta per legge di prezzi e redditività – in altri settori economici, quali la ristorazione collettiva o la VENDITA al dettaglio
di materiale audiovisivo.
Tornando al tema generale, come detto, la modifica delle norme non è intervenuta solo a causa di spinte lobbistiche.
L’esame del caso autostradale è utile a riguardo. Infatti, questo settore è stato teatro non solo della svolta di metà 2008 – definita contrattualistica nel Capitolo 3.2, con indubbia eleganza di stile.
È stata la stessa controparte pubblica a ricorrere al Parlamento, in presenza di stasi persistente a livello amministrativo. Vale la pena di ricordare, facendo un piccolo passo indietro rispetto all’ambito temporale oggetto della nostra analisi, l’approvazione per legge del cosiddetto «Quarto atto aggiuntivo», avvenuta in chiusura della legislatura 2001-2006.
A questo si aggiunge, con riferimento alla scorsa legislatura, la brusca accelerazione attuata con il D.L. 262/2006.
È interessante osservare che al momento del varo del D.L. del 2006 nel caso di molte concessioni era giunto a termine il periodo regolatorio quinquennale e – per così dire fisiologicamente – il confronto fra concedente e concessionario avrebbe dovuto avvenire non in Parlamento, ma in sede ministeriale o in Anas.
È dunque doveroso sottolineare e ribadire che le modifiche alle norme sono giunte non solo su impulso dei concessionari, ma anche e in più occasioni come tentativo di sbloccare una situazione ritenuta di difficile gestione da parte dell’Amministrazione.
Il che non è certo da ritenersi la modalità più classica e pertinente di gestione di un sistema di regolazione tariffaria.
Con tutta probabilità, a parziale giustificazione di molti comportamenti dell’Esecutivo e del Parlamento, non ha giovato all’identificazione e al completamento del quadro regolatorio l’assenza di un modello di riferimento, magari di provenienza comunitaria.
È noto come, nel nostro paese, il vincolo derivante dal recepimento di direttive europee abbia assunto in molti casi una valenza positiva e virtuosa.
Valga per tutti, sotto questo profilo, l’esempio dei settori dell’energia e delle conseguenti liberalizzazioni.
Invece, come è stato sottolineato nel Capitolo 1.3, da Bruxelles non giungono verso questi settori segnali altrettanto chiari.
La stessa disciplina in tema di aiuti di Stato ha ampie deroghe nei settori di interesse Nars.
Ovviamente, vincoli ve ne sono, ma non forniscono veri spunti per l’organizzazione – per così dire, in positivo – dei singoli settori. Si pensi alle norme antitrust, quali la non discriminazione basata sulla natura pubblica o privata del concessionario, piuttosto che la possibilità di limitare la riserva di attività derivante dalla CONCESSIONE unicamente alle parti del settore in cui non si può sviluppare la concorrenza.
Queste norme sono indubbiamente fondamentali per garantire un buon funzionamento del settore stesso, ma sono insufficienti – o, almeno, si sono rivelate finora tali – a guidare la scrittura di norme tariffarie e di assetto settoriale.
La disponibilità di più modelli di regolazione si è dunque rivelata, almeno finora e in molti casi, un fattore di blocco o, almeno, un grado di discrezionalità che la nostra politica
e Amministrazione non sono state in grado di gestire e metabolizzare.
Per contro, in molti casi esteri, è possibile constatare come la capacità di creare modelli di regolazione coerenti e stabili si sia dimostrata uno dei fattori competitivi di successo fra sistemi dei singoli paesi.
Valga a riguardo ancora una volta il citato caso dell’idrico, dove è stato possibile raggiungere buoni livelli di EFFICIENZA con differenti strumenti regolatori, facendo leva su imprese sia pubbliche che private, con governance centralizzate piuttosto che decentrate.
In questa occasione, salvo il precetto generale di avvio del presente sotto paragrafo, inerente la necessità di avere regole stabili, trasparenti, coerenti fra loro e complete – lo si ripete, ovvio dal punto di vista teorico e logico – è intrinsecamente impossibile fornire una soluzione o un suggerimento più specifico, volto al raggiungimento di questi obiettivi.
Fatto salvo osservare che un passo in avanti probabilmente decisivo lo si potrà fare, almeno a nostro avviso, solo mettendo mano alla governance del sistema.
Questo argomento verrà trattato nel prossimo paragrafo.
3. La governance
Nel corso del nostro lavoro in più occasioni la governance è apparsa uno dei punti focali su cui si dovrebbe intervenire con decisione e urgenza.
Va precisato che, in questo paragrafo, con il termine governance si intendono più parti di un sistema di norme.
A ciascuna di queste si farà qui di seguito specifico riferimento.
a) catena decisionale
Un primo aspetto che, a nostro avviso, spesso ha condotto a risultati ben poco soddisfacenti è da collegarsi a quella che è stata definita in un lavoro recente sul settore dei trasporti7 «catena di estenuante lunghezza e complessità».
Stiamo parlando della procedura di perfezionamento di un contratto di convenzione e del numero di organizzazioni che devono dare il loro assenso a un gestore aeroportuale o autostradale (ma varrebbe anche per il settore idrico, ad esempio) per rendere pienamente operativa detta convenzione.
Una semplificazione e una concentrazione in uno o pochi organismi del processo ridurrebbe e di molto i tempi decisionali e migliorerebbe la qualità del medesimo processo regolatorio.
Tanto più in considerazione del fatto che, molto spesso, i temi trattati sono esattamente gli stessi in più fasi della catena decisionale.
Addirittura, non è improbabile che siano le stesse persone a discutere degli stessi argomenti in momenti successivi.
Con tutta probabilità, la semplificazione dell’iter dovrebbe anche dare all’Amministrazione maggior forza di resistenza alle pressioni lobbistiche.
Tutto ciò, vale la pena di sottolinearlo con chiarezza, anche al di là della creazione o meno di un regolatore indipendente.
b) programmazione e regolazione
Questa accezione del termine governance potrebbe essere riassunta, quasi con uno slogan: assegnare al contratto di convenzione – e a tutto ciò che questo contiene – solo il ruolo che gli compete, evitando di caricarlo di altri compiti estranei.
Infatti, il contratto dovrebbe essere un passo sostanzialmente amministrativo e tecnico, successivo da un punto di vista logico e temporale agli atti di programmazione e di analisi di mercato.
A riguardo, si veda in particolare il Capitolo 1.2, in cui sono state evidenziate le fasi successive su cui si articola una corretta politica infrastrutturale.
Ciascuna fase deve dare risposta alle seguenti questioni:
1) quale volume d’investimento autorizzare;
2) quale tecnologia/soluzione progettuale adottare;
3) dove investire;
4) quale forma gestionale adottare per la fornitura dei servizi;
5) come finanziare il progetto.
La regolazione economica serve a trattare e risolvere, sostanzialmente, il quinto ordine di problemi.
È evidente che i passi appena evidenziati costituiscono un percorso in un qualche modo circolare, nel senso che, ad esempio, è assolutamente normale che una volta stipulato il contratto di convenzione con il concessionario ci si accorga che è necessario realizzare un nuovo investimento, magari per migliorare la qualità del servizio. Quindi, in definitiva, è più che probabile che la sequenza sopra illustrata vada ripercorsa più volte nel corso di un periodo di affidamento del servizio.
È quindi normale che il regolatore affronti il problema di quanti e quali nuovi investimenti effettuare, anche se sarà con tutta probabilità un’altra parte dell’Amministrazione ad autorizzare l’investimento medesimo.
Ciò non di meno, riteniamo che la sequenza mantenga la sua validità perché, appunto, è necessario affrontare i singoli passi in questo ordine.
Focalizzando l’attenzione sulla fase regolatoria, la trattativa fra concedente e concessionario, a cui si è fatto cenno parlando di regolazione economica, dovrebbe vertere, ad esempio, sul riconoscimento o meno di alcune categorie di costo, piuttosto che di determinati importi o atti da intraprendere, eccetera in un quadro di regole il più possibile definito, stabile e noto, cioè senza rimettere in discussione i risultati delle fasi precedenti.
In settori altamente strategici come quelli Nars, la stessa allocazione dei fondi pubblici dovrebbe essere esplicitata nel suo insieme in momenti predefiniti, precedenti alla fase regolatoria.
Invece, spesso, nel momento della trattativa e della definizione del contratto si sovrappongono più piani di problemi, incluso quello del finanziamento della singola opera con soldi pubblici.
Dunque, pur consci delle molte interrelazioni a cui si è fatto cenno fra le diverse fasi del processo decisionale che porta dalla programmazione alla regolazione, una sua razionalizzazione appare necessaria, anche al fine di rendere più trasparente il medesimo processo nel suo insieme.
Almeno per la selezione delle opere strategiche di livello nazionale si potrebbero avviare consultazioni pubbliche, prendendo spunto dall’esperienza comunitaria o dai casi virtuosi a livello internazionale (in particolare, francese e inglese). Ad esempio, l’Esecutivo potrebbe predisporre ed emettere un primo documento – tipo Libro verde comunitario o di tradizione anglosassone – raccogliendo pareri e informazioni, procedendo poi di conseguenza, magari emettendo un secondo documento più consolidato e di dettaglio – tipo Libro bianco.
È opportuno che già dalla prima fase della consultazione vengano messe a disposizione analisi quantitative e di costoopportunità, per mostrare l’utilità dell’opera che si sottopone all’esame dei portatori di interessi.
In sostanza, visto che le opposizioni alla costruzione o all’ampliamento di una opera pubblica prima o poi, con tutta probabilità, si manifestano, tanto vale avviare un confronto per tempo, sulla base di una procedura predefinita e tentando il più possibile di mantenere un approccio costruttivo e tempi certi.
I risultati del procedimento o, almeno, di una prima consultazione, dovrebbero essere utilizzati per la programmazione, in modo che la definizione della lista delle infrastrutture sia la più credibile e realistica possibile.
Invece, sempre facendo riferimento a quanto illustrato con maggior dettaglio nel Capitolo 1.2, la situazione in Italia è sensibilmente lontana da questa impostazione.
La «legge obiettivo », strumento normativo introdotto nel 2001 allo scopo di accelerare la realizzazione di un insieme di «grandi opere» ha avuto indubbiamente alcuni pregi, quali l’introduzione diimportanti miglioramenti sul piano delle procedure.
Tuttavia, le opere sono definite grandi senza la necessità di adeguati approfondimenti quantitativi e, in particolare, senza una vera analisi di costo opportunità. Inoltre, non vi è alcun orientamento alla ricerca di un consenso preventivo alla decisione di varare il progetto.
Questo comporta, nella gran parte dei casi, la creazione di opposizioni locali o, per lo meno, di forti fraintendimenti fra i diversi livelli istituzionali (centrale e locale).
Inoltre, una selezione di tipo politico delle opere si riverbera sulla regolazione, rendendo confusi i rispettivi ambiti di competenza.
La programmazione deve essere fondata su analisi quantitative vincolanti, anche per evitare che l’onere della valorizzazione dei costi delle infrastrutture venga attribuito, sostanzialmente, alla regolazione.
In altri termini, il costo dell’opera deve essere molto di più di quanto è stato finora uno dei parametri fondamentali sulla cui base fare programmazione.
La sovrapposizione fra programmazione e regolazione appare anche il risultato di un altro fenomeno di debolezza endemica del nostro paese: la sovrapposizione fra politica e Amministrazione.
Infatti, i tentativi dei politici di identificare l’ordine di priorità nelle dotazioni infrastrutturali è indubbiamente comprensibile e nemmeno infondato, come specificheremo meglio in seguito.
Tuttavia, troppo spesso la loro decisione, quando c’è, come detto, non si basa su un’analisi tecnica preventiva.
In questo modo, le opere da realizzare vengono selezionate sostanzialmente sulla base del loro valore simbolico, spesso addirittura al di là delle reali possibilità di finanziamento.
Da parte sua, l’Amministrazione, espropriata quasi sempre del suo ruolo tecnico, si colloca in una sorta di limbo, assolvendo una estenuante funzione di continua mediazione fra il volere dei singoli politici e diventando, in un certo qual modo, una sorte di sotto-classe politica.
Con il risultato paradossale che è il politico a rivestire un ruolo pseudotecnico – nell’idea che questo paghi anche a livello elettorale – mentre al tecnico resta un ruolo di mediazione para-politica.
Nel Capitolo 1.2 si sono fornite alcune riflessioni in merito a quali soluzioni adottare per separare – per quanto possibile – le funzioni di programmazione e di regolazione e, implicitamente, per fare in modo che la politica assolva a un ruolo alto di indirizzo e sia obbligata a formulare le proprie proposte, nonché a fare le proprie scelte sulla base di analisi tecniche preventive.
Uno spunto che appare opportuno ribadire in sede di conclusioni concerne l’opportunità di assegnare a un organismo tecnico e super partes la predisposizione delle analisi quantitative preventive alla decisione politica, al fine di evitare una troppo estesa commistione fra politica e programmazione.
Anche in questo caso vale la pena sottolineare che, almeno a nostro avviso, non è essenziale che questa attività tecnica venga assegnata a un’autorità indipendente. Potrebbe anche accadere che in presenza di un’autorità questa funzione sia assegnata a una commissione di esperti nominata dall’esecutivo ed esterna alla stessa autorità di regolazione. Ciò in considerazione del fatto che le competenze necessarie per svolgere questa attività sono solo in parte sovrapponibili a quelle idonee per fare regolazione economica. Indipendentemente dalla soluzione prescelta, è però importante che la stessa attività cui si è appena fatto cenno sia veramente svolta in modo professionale e in autonomia di analisi, pena la sua inutilità.
In definitiva, a nostro avviso, al fine di identificare e separare con correttezza i ruoli di politica e Amministrazione da un lato e di programmazione e regolazione dall’altro:
– alla politica va assegnato il ruolo di selezione iniziale e finale dei progetti; tutto ciò, in primo luogo, perché spesso i programmi elettorali contengono indicazioni esplicite sui progetti medesimi, ma anche perché, in secondo luogo, non è detto che la auspicabile consultazione pubblica, piuttosto che la stessa analisi tecnica preventiva, si chiudano con un risultato condiviso unanimemente; riguardo a questo ultimo punto, la politica dovrebbe decidere prendendo come riferimento il quadro conclusivo della consultazione pubblica, tentando, ove possibile, una mediazione fra i differenti interessi o fra le possibili soluzioni alternative tecnicamente praticabili;
– all’Amministrazione va assegnato un ruolo di supporto tecnico, per quanto possibile autonomo dagli input della politica; in questo senso, l’assegnazione a un organo tecnico super partes dell’elaborazione delle analisi tecniche sarebbe utile come garanzia e per indurre la stessa politica a modulare i propri comportamenti su analisi di costo – beneficio, evitando demagogie e ripetuti cambiamenti dell’ordine di priorità di alcune opere, dovuti solo al ciclo elettorale;
– la programmazione dovrebbe definire l’opera nel massimo dettaglio possibile, quantificandone con ragionevole precisione l’onere complessivo, liberando la regolazione da oneri che non le sono propri.
c) indipendenza del regolatore
Anche se non sembra più da qualche tempo nell’agenda della politica e del legislatore, riteniamo che la questione se istituire o meno un regolatore indipendente per trasporti e acqua8 continui a rivestire un ruolo cruciale nel contesto italiano.
Inoltre, nonostante la prudenza con cui si è fatto cenno finora a questo tema, specificando ogni qualvolta fosse possibile che le funzioni tecniche e di supporto alla politica e alla programmazione non sono necessariamente da assegnare a un organismo indipendente, riteniamo che la possibilità di fare buona regolazione in Italia nei settori Nars dipenda in modo cruciale dall’istituzione di un’autorità indipendente.
Quindi, alla seconda domanda posta in apertura di questo lavoro, cioè se fosse possibile fare regolazione economica in assenza di un organismo indipendente, riteniamo debba essere data risposta negativa.
Questa conclusione, che all’interno del nostro gruppo è stata a lungo dibattuta e non solo durante la scrittura del presente lavoro, sembra fondata più su motivi di tipo pratico che su ragioni di tipo teorico.
Infatti, da un punto di vista teorico, non è certo da escludere che una buona regolazione possa essere esplicata in assenza di un organismo indipendente.
Un’Amministrazione articolata in un numero ragionevolmente limitato di centri decisionali, dotata di risorse finanziarie e umane adeguate e di un ampio insieme di informazioni (ottenuto, a sua volta, dall’applicazione di un sistema di contabilità regolatoria ben calibrato) potrebbe indubbiamente svolgere bene il proprio ruolo9.
Soprattutto se in sede di affidamento del servizio in CONCESSIONE, cioè nel momento iniziale del rapporto fra concedente e concessionario, si riuscissero a circoscrivere bene tutti i problemi e a disegnare in misura appropriata tutte le clausole contrattuali, l’attività di controllo e di revisione al termine di ciascun periodo regolatorio potrebbe essere considerata routinaria e l’indipendenza del regolatore potrebbe rivelarsi tutto sommato un sovrappiù.
E proprio in virtù della consapevolezza della non necessarietà sotto il profilo teorico di assegnare la regolazione dei settori Nars a un organo indipendente che va letta la prudenza dei paragrafi precedenti su questo tema.
Resta il fatto che, anche dal punto di vista teorico, l’assenza di collegamento gerarchico fra politico (nella sua veste di ministro, di assessore, eccetera) e amministratore può rendere più agevole espletare alcune funzioni tecniche di programmazione e di regolazione.
Due esempi possono essere utili a illustrare meglio questa affermazione. In primo luogo, un ministro può essere particolarmente riluttante a firmare un decreto in cui si riconosce un sensibile incremento delle tariffe in periodi di alta inflazione, anche se gli incrementi sono giustificati dai maggiori costi sostenuti dal concessionario. In secondo luogo, e in un certo qual modo all’opposto, lo stesso ministro può esercitare sull’Amministrazione una pressione indebita per far includere un determinato investimento nell’insieme delle infrastrutture da finanziare,
nonostante i parametri tecnici ed economici del medesimo investimento inducano a prendere una differente decisione.
Tutto sommato, tuttavia, tenendo conto di quanto noto in letteratura e nella stessa realtà applicativa, cioè che anche il regolatore – e non solo il politico – può essere «catturato» dagli interessi delle imprese, l’indipendenza in sé non è condizione necessaria e sufficiente per assicurare una buona regolazione, anche se possono essere introdotti opportuni presidi istituzionali per scongiurare,
o almeno, mitigare il citato rischio di «cattura».
Diciamo, pragmaticamente, che il vero obiettivo da perseguire non sta tanto in una indipendenza dell’Amministrazione (e della politica), quanto in una loro affidabilità, professionalità e competenza.
Venendo ai motivi di ordine applicativo che inducono a nostro avviso a istituire un’autorità indipendente, appare opportuno fare riferimento a un’osservazione proposta nel Capitolo2.1 e già più volte oggetto di commento: uno degli obiettivi principali di un sistema regolatorio è essere stabile.
Il nostro sistema è stato molto instabile, con continui mutamenti, strumentalizzazioni e con una continua commistione fra
tecnica e politica.
Lo spirito con cui, nel 1996 con le Linee Guida del Cipe, erano state poste le basi dell’attuale sistema sembra chiaro, nonché ancora attuale e del tutto condivisibile:
– introdurre strumenti di regolazione economica all’avanguardia;
– dotare l’Amministrazione di competenze tecniche adeguate.
Allora, la scelta di governance fu, per così dire, intermedia. Di fatto, il Nars è stato, appunto, una via di mezzo fra un’autorità indipendente e un ufficio di un ministero (o della Presidenza
del Consiglio). Come dire: iniettiamo tecnica nell’Amministrazione e dichiariamo di adottare una serie di strumenti innovativi; nel frattempo, verifichiamo meglio il da farsi.
Tuttavia, a distanza di più di un decennio, ci sembra evidente – come illustrato nel Capitolo 1.5 – che, tranne in alcuni casi di sintonia con la politica e l’Amministrazione, la situazione è stata spesso ben differente. Addirittura, è capitato più volte di sentir(si) dire che il Nars non funzionava – ed era inutile – semplicemente perché non accettava gli impulsi della politica (e, talvolta, dei ministeri). Il che, in un certo senso, è come contestare al proprio dentista la sua affermazione che si è in presenza di una carie…
Al di là di ciò e con la sincera volontà di evitare polemiche, se la politica e l’Amministrazione non sono in condizione di reggere con sufficiente forza gli impulsi – peraltro legittimi – delle lobby e se il nostro sistema non è in condizione di assumere e mantenere impegni di lungo periodo, vuol dire che la governance non ha funzionato e che sarebbe bene cambiarla.
E sotto questo aspetto, la soluzione autorità indipendente andrebbe presa in considerazione molto più seriamente di quanto fatto finora.
Questo non solo nell’interesse dei consumatori e dei cittadini, ma anche delle stesse imprese e del sistema finanziario.
Infatti, al di là delle convenienze momentanee, riteniamo che tutti possano riscontrare come l’incapacità a darsi degli obiettivi e a mantenerli per un periodo sufficientemente lungo ha fatto sì che tutti i settori Nars non siano oggi in Italia in condizioni migliori di quanto fossero nel 1996.
Inoltre, non è da trascurare il fatto che le lacerazioni delle norme di buona regolazione ottenute per via legislativa da parte di alcuni concessionari espongono gli stessi a un rischio di tipo politico, probabilmente sottovalutato al momento.
Infatti, a fronte di persistenti livelli di redditività, ben superiori alla media e nella sostanza ingiustificati, è molto probabile che sia la stessa politica – magari nelle vesti di altre persone, o forse nemmeno – ad apportare nuovi ulteriori mutamenti in futuro.
Quindi, al di là di quanto è possibile affermare alla luce dei risultati della teoria economica, la opzione migliore da perseguire sembra sintetizzabile da uno slogan: tornare allo spirito del 1996 (se non di qualche anno prima…), integrandolo con strumenti migliori, nel caso quelli utilizzati finora non abbiano funzionato al meglio.
In questa ottica, lo ripetiamo, l’attribuzione a una o più10 organizzazioni indipendenti della regolazione dei settori Nars appare un’opzione del tutto interessante.
Tra l’altro, si tenga conto che con la (probabile ennesima) riforma dei servizi pubblici locali un settore essenziale quale l’idrico potrebbe essere oggetto di un importante ciclo di privatizzazioni.
In questa evenienza, disporre per tempo di un quadro regolatorio certo e di un’autorità indipendente potrebbe essere un fattore essenziale per migliorare la dinamica del settore nel suo insieme.
È da sottolineare, in chiusura, che l’eventuale passaggio a un’autorità indipendente – o, come detto, a un’autorità per i trasporti e una per l’idrico – è un passo che dovrebbe essere effettuato nell’ambito di una riforma più ampia e profonda. Prendendo in considerazione ad esempio quanto è stato proposto in più occasioni per il settore idrico, l’atto fondamentale non è tanto creare un nuovo organismo, per quanto indipendente, quanto assegnargli poteri adeguati e semplificare o alleggerire la parte restante del contesto istituzionale. In altri termini, un regolatore con le armi spuntate si rivelerebbe un ulteriore anello di una catena già lunga e lenta da percorrere.
Note
1 In questa sede, con il termine PRICE CAP si intende l’insieme dei metodi cosiddetti incentivanti nel loro insieme, cioè tutti quelli che prevedono a inizio periodo regolatorio una dinamica tariffaria fissata da parametri predefiniti, tra cui assume rilievo preminente un fattore di efficientamento dinamico, su un orizzonte temporale pluriennale, solitamente pari a quattro o cinque anni. In questo senso e solo per le finalità di questa parte del lavoro, anche altri metodi quali quello del revenue cap si possono considerare sinonimi del PRICE CAP e si differenziano da quelli definiti nel Capitolo 4 di rate of return regulation.
Allo stesso modo, con PRICE CAP si intende non solo questo metodo di determinazione delle tariffe a sé stante, ma anche le parti – quali la contabilità regolatoria – che costituiscono, nel loro insieme, gli strumenti utilizzati per la regolazione di molti settori, quali ad esempio l’energia e le TLC.
2 In seguito ritorneremo sui motivi che ci inducono a utilizzare il termine momentanea.
3 Questi tipi di rischio sono:
– disponibilità;
– operativo, di mercato o traffico;
– finanziamento;
– obsolescenza;
– regolatorio.
4 Si pensi al fatto che lo stesso fenomeno di riduzione dei costi per unità di prodotto è in parte aleatorio e sfugge al controllo della stessa impresa concessionaria, in quanto non sono sempre facilmente prevedibili sia la dinamica nominale di molti fattori di costo, quali ad esempio il costo del lavoro oppure il costo delle materie prime, sia l’evoluzione della domanda che si rivolge al servizio.
5 La differenza fra single e dual till consiste nel fatto che in applicazione del primo criterio il calcolo della TARIFFA dei servizi regolati viene effettuata tenendo conto esplicitamente del margine conseguito dal gestore aeroportuale nelle attività non regolate (ad esempio, quelle commerciali svolte nel sedime). Ciò non avviene applicando il dual till.
6 Per dirla tutta, sembra che il tentativo di eliminare il PRICE CAP e la regolazione standard adottata a livello internazionale sia sempre più considerato un valore in sé, condiviso anche da gestori che non avrebbero una vera convenienza ad adottare il sistema, per così dire, autostradale.
7 Astrid – Infrastrutture e servizi a rete tra regolazione e concorrenza. Spunti per una politica delle infrastrutture di trasporto, a cura di M. Sebastiani.
8 Per questo settore, con la alternativa di assegnare le funzioni al regolatore esistente, attivo nei settori dell’energia elettrica e del gas.
9 Il problema si pone in modo sostanzialmente diverso nel caso in cui l’Amministrazione – lo Stato – sia anche proprietario di quote azionarie significative nelle imprese che essa regola, una situazione che, per molti versi, continua a a caratterizzare l’esperienza italiana. Si pone in questi casi un problema ulteriore: il conflitto d’interesse fra Stato-azionista e Stato-regolatore.